电信行业监管缺少执行和落地

电信行业实行政企分开以来，在行业改革和管制中存在各种各样的观点和思想，从这些观点的目标来看，它们关注到行业发展改革和电信监管工作中存在的突出问题，也提出了较好的发展方向，但是受各种因素影响，这中间有很多观点迟迟无法得以实现。笔者作为监管一线的工作人员，深感当前强化电信监管工作是迫不及待，无法坐等观望的。当前行业内不缺少观点，而缺少的是执行和落地。

“呼吁独立监管”

自1998年成立信息产业部，实施政企分开、破除垄断等一系列电信行业体制改革以来，建立独立的监管机构和体制的呼吁一直在业界存在。独立监管机构是一个依据电信法设立的专门机构，其主要职责是执行法律，并拟订法律草案和在法律授权范围内制订实施办法，有独立的财政来源，公正独立地行使职责。独立监管机构最有代表性的是美国联邦通信委员会FCC，目前全球已有近百个国家建立了类似机构，这也是国际电联(ITU)鼓励的一种监管模式。因此，我国电信业内也有许多人士坚持建立独立电信监管机构的设想和思路，也一直在呼吁。

在这里，笔者想指出的是，受国内各种因素影响，是否能迅速建立起一个独立监管体制仍然是不可知的，绝不能因此而等待，怎样让现有的监管具有独立性才是我们需要立刻考虑和实施的事情。成立独立电信监管机构的目的是“公正独立地行使职责”。如何公正独立，并不仅仅是指有独立的财政来源和专业的属性，其核心是要有独立的精神，或者说独立的思想，没有独立的精神和思想，即使机构是独立了，独立监管的实质精神也无法体现。在管制界有一个说法叫“管制俘获”，就是指管制在精神和思想上的不独立，被管制对象所俘获。因此，与其在十几年里或更长的时间将希望寄托在所谓的独立电信监管机构上，不如深刻理解和诠释独立监管的涵义，避免只停留在“等、靠、要”上，充分发挥现有监管体制，进一步充实以部和省通信管理局两级管制机构的力量，从体制和思想上树立独立的精神，从而更为公平、公正、公开履行监管职责。

要做到精神和思想独立，对于脱胎于政企合一的电信管制机构而言，应分三步走。第一步是国家级管制部门要站在宏观调控的角度，站在促进国民经济社会信息化的高度，制订宏观政策及法规规章，指导整个行业的和谐发展。第二步着力做好监管顶层架构的建设，适应市场竞争规制，例如成立互联网管理部门、市场竞争规制机构，提升用户权益保障部门层级等。第三步是加强省级管制机构的指导，充实基层管制部门的力量，延伸管制力量和机构，强化管制机构的思想建设，积极为基层管制部门提供各种有力的保障，支持、推动、加强基层管制部门树立独立的管制精神， 公平、公正、公开地执行国家政策和法规，认真做好行业监管工作。

“呼唤电信法”

十几年来，行业一直呼唤《电信法》的出台，如果一谈起市场管制的难点，就把希望寄托在《电信法》上，这样的想法就有失偏颇。《电信条例》是政企分开不久推出的，必然有历史的局限性，但其制订的大多数规则和约束性条款仍然是适用于当前电信行业监管的，如果落实好、执行好《电信条例》，现有市场监管中遇到的大多数问题，仍然可以得到有效解决和缓解，否则多年过去，我们面临的依然是无法解决的老问题。而且从政府是公法赋权的角度，没有《电信法》，管制部门也不能懈怠，更不能把其当做回避行业和市场管制中遇到的问题和矛盾的借口，遵守国家一般法，落实好《电信条例》等一系列法规，才是管制工作的核心任务。

当前执行《电信条例》不好的原因有多种，除了大企业小政府格局导致管制资源存在先天不足等原因外，《条例》规则未细化、执行规则不明晰、管制力量薄弱是最根本的因素。因此，如何增强管制工作的执行力，落实国家和行业政策、法律法规，提高管制工作质量，是当前必须尽快解决的问题。做好这方面工作，也需要进一步优化管制职责分工的分配，下放权力，国家级管制部门要把更多的精力放在制订和细化政策与规则上，要进一步明确政策和市场管制规则，而需要执行的管制事务尽可能地下放，进而优化管制职能的上下分工。要夯实管制基础，充实基层管制力量，以便基层管制部门能更好地承担当前越来越多的管制工作任务。没有建立地市分支机构、人员极度紧缺的管制机构是远远不能满足当前市场监管和行业发展的需要的。建立起有效率和阶梯式的考核体系，建立起良好的上下互动的人才交流机制，将表扬与批评相结合，这样才能给基层管制部门更多的动力和压力，督促其将全部精力投入到管制工作当中，更好地执行国家政策和法规，增强行业管制工作的执行力。

“监管就是服务”

监管就是服务，这是不容置疑的宗旨。但是在此命题的认识上，却存在多种疑虑、游移。有的人感觉到“监管就是服务”的提法搞得自己不是管制者，而是协调员。因此，在当前监管工作中，特别是在涉及多方利益的市场争议矛盾解决过程中，协调成为主流。特别是在市场监管工作中和对国有电信企业的监管中，用协调方式和稀泥的现象比较普遍，使得市场和行业存在的一些问题迟迟得不到有效解决，市场监管中总在重复着昨天的故事，市场规则不能有效、明确的树立，甚至一些鲜明的规则和政策被稀释、扭曲。对于管制部门而言，最核心的服务就是在行业内树立规则、执行规则、维护规则。这个规则有市场竞争的规则，有维护用户利益的规则，有促进产业链延伸进而推动国民经济文化建设的规则。无规矩不成方圆，有规矩不执行不维护，规则也只是个花架子。当前，作为管制对象电信企业，一方面对管制有一定规避心理，但另一方面，在电信市场竞争十分激烈的情况下，尤其是基层企业早已疲惫不堪，也在呼唤规则，希望管制作为，因为只有明确的规则、被坚决执行的政策，企业才能从无序竞争的泥潭中脱身出来，行业才能更好地走转型之路。

“格局失衡再重组”

通信行业自邮电分营以来，前期以分拆为主，移动分离、中国电信(微博)南北分拆，但到了2008年，则是有拆有合，且是以联通与网通合并为主。改革方式发生变化，目标也有些许变化，前期主要目标是破除垄断、引入竞争； 2008年联通与网通合并的背景主要是市场格局的失衡，虽也是为了破除垄断，但是有了更多防止过度竞争的因素。

但是，重组就彻底解决市场格局失衡问题了吗？时至今日，具体到各省以及本地网，市场格局仍然处于极度不均衡状态当中，恶性价格战、过度竞争、不正当竞争在市场一线此起彼伏，仍然让管制者应接不暇。因此，又出现了再次重组的呼声。重组不是万能，而且在重组中以合并方式解决市场格局不均衡与解决过度竞争两个目标之间存在矛盾。我国目前的通信市场不均衡格局是交叉的，绝不是某一个企业的事情。因此，提出分拆某个公司的想法显然不能治标治本，特别是在3G移动牌照发放，三家集团公司全业务经营后，市场格局不均衡是以不同业务来分列的。

不用重组，能不能解决市场格局失衡问题。答案是可以，这就是业内一直存在的非对称管制。非对称管制一直在管制业务内有较高的呼声，但是阻力很大，迟迟不能提上日程。这固然有各方利益集团博弈的原因，但也与前文所说管制力量需要做到“精神独立”有关，同时要在行业内统一共识，非对称管制针对的不是某一个企业，而是不同的市场。非对称管制中，在不同业务市场中占主导地位的企业均是非对称管制的对象，同时，也要考虑产业链中不同主体的市场力量，甚至需考虑到不同的业务，比如固话与移动业务之间替代力量的不均衡，否则，固话市场如果过快衰落消亡，可能会造成传统固话网的极大浪费。因此，非对称管制不是简单的扼制某个企业的发展，其目标是促进不同业务市场的相对均衡，保证市场竞争有效性，产业链发展的可持续性。

非对称管制，属于反垄断的内容。行业反垄断的任务，也首先是以行业管制部门为主，行业管制部门也是国家的反垄断部门，比如美国FCC、韩国通信委员会在行业反垄断过程中起着决定性的作用。因此，摒弃重组的想法，启动发展非对称管制，是当前通信管制部门需要认真思考的问题。毕竟，重组更多的是国务院层面考虑的问题，着眼于现实，抓住现实，应当是通信管制现在就要去做的任务，这需要管制者更强大更独立的精神、智慧和力量。

面对严峻的市场竞争格局、错综复杂的行业发展形势以及赋予越来越多的社会职能和社会责任，作为管制工作者，要更好地理解这些观点，认真着眼于现实，思考和执行“我们能做些什么，该做些什么”。

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